De veroordeling van oud-minister Otmar Oduber in de strafzaak Flamingo roept volgens jurist Lincoln D. Gómez een fundamentele vraag op: wanneer verandert een politieke benoeming in strafbare fraude? Zijn beschouwing legt tegelijkertijd een politieke cultuur bloot waarin loyaliteit, wederdiensten en overheidsbanen al tientallen jaren nauw met elkaar verweven zijn.
ORANJESTAD – Een politicus die na zijn verkiezingsoverwinning trouwe medewerkers beloont met een overheidsbaan. Een minister die een politieke vertrouweling van een collega op zijn loonlijst zet. Een werknemer die salaris ontvangt, maar nauwelijks aantoonbaar werk verricht. Op Aruba zijn dergelijke praktijken volgens jurist Lincoln D. Gómez al tientallen jaren onderdeel van de politieke werkelijkheid.
In een op LinkedIn gepubliceerde beschouwing over de veroordeling van voormalig minister Otmar Oduber stelt Gómez de vraag wanneer deze politieke benoemingscultuur overgaat in strafbare fraude.
De jurist heeft het arrest in de zaak Flamingo naar eigen zeggen herhaaldelijk bestudeerd. Zijn bezwaar richt zich niet tegen de mogelijkheid om ministers strafrechtelijk te vervolgen. Hij vraagt zich af of het Gemeenschappelijk Hof bij de beoordeling van de omstreden benoemingen voldoende rekening heeft gehouden met de politieke en bestuurlijke werkelijkheid waarin die tot stand kwamen.
Spookambtenaren
Gómez begint bij het begrip ‘spookambtenaar’. Dat roept volgens hem onmiddellijk het beeld op van iemand die overheidsgeld ontvangt zonder daarvoor iets te doen.
Maar de twee werknemers om wie het in de zaak gaat, waren volgens hem geen reguliere ambtenaren, maar arbeidscontractanten met een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst.
Dat onderscheid vindt hij wezenlijk. Politieke medewerkers functioneren niet noodzakelijk zoals reguliere ambtenaren. Hun werkzaamheden kunnen bestaan uit contacten met burgers, het onderhouden van politieke netwerken, het organiseren van bijeenkomsten of het ondersteunen van een minister buiten de muren van het ministerie.
De vraag is daarom niet uitsluitend of iemand dagelijks op kantoor verscheen, maar welke werkzaamheden volgens de arbeidsovereenkomst en de destijds geldende regels daadwerkelijk moesten worden verricht.
Ministers helpen elkaar
Het meest opvallende onderdeel van Gómez’ beschouwing is zijn beschrijving van de politieke benoemingspraktijk op Aruba.
Volgens hem gebeurt het dat een minister iemand aan een overheidsbaan wil helpen, maar daarvoor zelf geen ruimte of budget heeft. Een collega-minister kan de betrokkene dan formeel in dienst nemen, terwijl deze in de praktijk voor een andere minister werkt.
De minister die het contract heeft geregeld, hoeft daardoor niet degene te zijn die dagelijks opdrachten verstrekt of toezicht houdt.
Gómez beschrijft ook hoe politieke loyaliteit tot een verwachting van werkgelegenheid kan leiden. Familieleden, campagnevrijwilligers en trouwe partijaanhangers zouden onder opeenvolgende regeringen overheidsfuncties hebben gekregen. Sommigen verrichtten volgens hem nuttig werk, anderen hielden zich voornamelijk met politieke activiteiten bezig en weer anderen deden mogelijk nauwelijks iets.
Dat is een opmerkelijke beschrijving van een systeem waarin publieke middelen en partijpolitieke belangen door elkaar kunnen lopen.
Gómez verdedigt die praktijk niet zonder meer. Hij erkent dat zij achterhaald, onrechtvaardig of bestuurlijk ongewenst kan zijn. Maar hij waarschuwt ervoor dat een jarenlang gedoogde politieke gewoonte niet automatisch het bewijs vormt van strafbare fraude.
Wat wist de ministerraad?
Een belangrijk onderdeel van zijn kritiek betreft de manier waarop de ministerraad politieke benoemingen goedkeurde.
Volgens Gómez werden dergelijke besluiten traditioneel genomen op basis van vertrouwen en wederkerigheid. Ministers onderzochten niet noodzakelijk uitgebreid wie voor een collega zou gaan werken, welke opdrachten die persoon zou krijgen of waar hij dagelijks aanwezig moest zijn.
Het Hof heeft volgens Gómez betekenis toegekend aan de vraag of de ministerraad de benoemingen zou hebben goedgekeurd wanneer de werkelijke omstandigheden bekend waren geweest.
Daar plaatst hij vraagtekens bij.
Welke ministers zouden anders hebben gestemd? Welke informatie zou hun oordeel hebben veranderd? En hoe zorgvuldig werden vergelijkbare benoemingen destijds gecontroleerd?
Gómez vindt dat dergelijke vragen moeten worden beantwoord voordat kan worden vastgesteld dat de ministerraad daadwerkelijk is misleid.
Slecht bestuur of fraude?
De kern van zijn betoog is het onderscheid tussen een ondeugdelijke politieke benoeming en een opzettelijk frauduleuze constructie.
Wanneer een minister bewust iemand op de loonlijst plaatst terwijl vooraf vaststaat dat er geen werkelijke arbeidsrelatie zal bestaan, kan volgens Gómez sprake zijn van strafbare fraude.
Maar wanneer iemand op basis van een arbeidsovereenkomst wordt aangenomen en vervolgens nauwelijks opdrachten krijgt, ligt dat volgens hem anders.
In het laatste geval kan sprake zijn van slecht bestuur, vriendjespolitiek of verspilling van belastinggeld. Dat betekent volgens Gómez niet automatisch dat de oorspronkelijke aanstelling frauduleus was.
Daarmee raakt zijn beschouwing aan een bredere kwestie. Aruba heeft veertig jaar na het verkrijgen van de Status Aparte een politieke bestuurscultuur waarin formele regels en informele afspraken niet altijd samenvallen.
Dat maakt de vraag relevant wie verantwoordelijk is wanneer politieke benoemingen weliswaar gebruikelijk zijn, maar de overheid onvoldoende controleert of daar daadwerkelijk werk tegenover staat.
Duidelijke regels
Gómez pleit voor heldere voorschriften voor politieke medewerkers. Als zij vaste werktijden moeten hebben, opdrachten moeten registreren of uitsluitend overheidstaken mogen uitvoeren, dan moet dat volgens hem expliciet worden vastgelegd.
Ook moet duidelijk zijn wie toezicht houdt op hun werkzaamheden en welke ruimte er bestaat om voor een andere minister te werken.
Dergelijke regels kunnen volgens hem voorkomen dat onduidelijkheid over politieke functies pas achteraf, tijdens een strafproces, wordt beslecht.
Zijn beschouwing eindigt met een vraag aan de rechterlijke macht: welke regel is precies overtreden?
De vraag achter de vraag
De bijdrage van Gómez gaat daarmee verder dan de veroordeling van één voormalig minister.
Zijn beschrijving roept ook vragen op over het functioneren van opeenvolgende Arubaanse regeringen. Als ministers elkaar inderdaad structureel hielpen bij het onderbrengen van politieke vertrouwelingen op de overheidsloonlijst, hoe werd dan gecontroleerd of de overheid waar voor haar geld kreeg?
En wie droeg de verantwoordelijkheid wanneer politieke medewerkers nauwelijks werkzaamheden verrichtten?
Gómez stelt terecht een belangrijk juridisch onderscheid aan de orde: politieke vriendjespolitiek is niet zonder meer hetzelfde als strafbare fraude. Maar zijn eigen beschrijving maakt ook duidelijk waarom transparantie over politieke benoemingen noodzakelijk is.
Dat een praktijk tientallen jaren bestaat, maakt haar niet automatisch strafbaar. Het maakt haar evenmin behoorlijk bestuur.
De discussie over Oduber gaat daarom niet alleen over de grenzen van het strafrecht. Zij gaat ook over de vraag welke politieke benoemingscultuur Aruba heeft ontwikkeld, hoe die met belastinggeld wordt gefinancierd en welke grenzen de overheid daaraan wil stellen.
